ΤτΕ: Κρίσιμη μετά τις 20/8 η ενίσχυση της απορρόφησης κοινοτικών πόρων

2

 
 
 
 
 

της Νένας Μαλλιάρα

Καταλύτη για την επομένη της εξόδου της Ελλάδας από το πρόγραμμα προσαρμογής στις 20 Αυγούστου, θα αποτελέσει η ικανότητα πλήρους απορρόφησης των κοινοτικών κονδυλίων, με τον μέχρι τώρα ρυθμό της να κρίνεται υποτονικός.

Το "σήμα" για ένταση των προσπαθειών απορρόφησης ευρωπαϊκών πόρων το αμέσως προσεχές διάστημα, στέλνει η ΤτΕ, καθώς η ελληνική οικονομία εισέρχεται σε φάση ανάκαμψης και οι πόροι της ΕΕ μπορούν  να αποτελέσουν καταλύτη για την τόνωση της οικονομικής ανάπτυξης, των επενδύσεων και της απασχόλησης, αλλά και για την περιφερειακή σύγκλιση, χωρίς να επιβάλλουν σημαντικές πρόσθετες δημοσιονομικές επιβαρύνσεις.

Όπως επισημαίνεται σε ειδική μελέτη για την αξιοποίηση των διαρθρωτικών πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δημοσιεύθηκε χθες στο τελευταίο Οικονομικό Δελτίο της ΤτΕ και την οποία υπογράφουν οι κυρίες Μελίνα Βασαρδάνη και Δήμητρα Δημητροπούλου της Διεύθυνσης Οικονομικής Ανάλυσης και Μελετών της ΤτΕ, σήμερα η χρηματοδότηση της ΕΕ είναι πιο κρίσιμη από ποτέ για την Ελλάδα.

Και αυτό καθώς η παρατεταμένη και βαθιά ύφεση των τελευταίων χρόνων, η εντατική δημοσιονομική προσαρμογή και το αρνητικό επιχειρηματικό και επενδυτικό κλίμα ως απόρροια της κρίσης δυσχέραναν τις δυνατότητες εθνικής χρηματοδότησης και ανέστειλαν τη διαδικασία οικονομικής σύγκλισης τόσο σε επίπεδο περιφέρειας όσο και μεταξύ των κρατών-μελών της ΕΕ. Ενδεικτικά, σε μία δεκαετία το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της χώρας, σε όρους αγοραστικής δύναμης, μειώθηκε από μέγιστο ποσοστό 95,6% του μέσου κατά κεφαλήν ΑΕΠ της ΕΕ-28 το 2006 σε μόλις 67,6% το 2016, το χαμηλότερο εικοσαετίας.

Σύμφωνα με τα πιο πρόσφατα (προσωρινά) ταμειακά στοιχεία, οι ετήσιες απολήψεις της Ελλάδος από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ ανήλθαν σε 1.252 εκατ. ευρώ το 2017 (εκ των οποίων τα 1.130 εκατ. ευρώ προέρχονταν από το ΕΣΠΑ 2014-2020), αισθητά μειωμένες σε σχέση τόσο με τα προηγούμενα έτη της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου ΕΣΠΑ 2014-2020, όσο και με το αντίστοιχο τέταρτο έτος των δύο προηγούμενων προγραμματικών περιόδων ΕΣΠΑ 2007-2013 και Γ’ ΚΠΣ 2000- 2006. 

Ο υποτονικός ρυθμός απολήψεων συνεχίστηκε το α’ τρίμηνο του 2018, με τις εισροές των διαρθρωτικών πόρων να ανέρχονται σε μόλις 317 εκατ. ευρώ.

Όπως αναφέρει η μελέτη της ΤτΕ, η σχετικά χαμηλή ετήσια ροή ευρωπαϊκών πόρων το 2017 μπορεί να ερμηνευθεί από παράγοντες που ενίσχυσαν τις απολήψεις τα προηγούμενα τρία έτη 2014- 2016 και δεν υφίστανται πλέον, καθώς και από παράγοντες που αφορούν πιο άμεσα την πορεία υλοποίησης των έργων το 2017. Την περίοδο 2014-2016 οι αυξημένες εισροές διαρθρωτικών πόρων σχετίζονταν κυρίως με την πλήρη απορρόφηση των υπολειπόμενων κονδυλίων του ΕΣΠΑ 2007-2013 σύμφωνα με τον κανόνα ν+3 (ο κανόνας ν+2 ή ν+3 επιτρέπει την απορρόφηση υπολειπόμενων κονδυλίων μετά τη λήξη της εκάστοτε προγραμματικής περιόδου). 

Αυτή υποβοηθήθηκε από το έκτακτο μέτρο της ΕΕ για αύξηση της κοινοτικής συγχρηματοδότησης στο 100% με αναδρομική ισχύ, καθώς και από την απόφαση για πρόωρη εκταμίευση του τελικού υπολοίπου 5% των πληρωμών, το οποίο αλλιώς θα καταβαλλόταν κατά το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων το Μάρτιο του 2017. Επίσης, αντανακλούν την παροχή από την ΕΕ προς την Ελλάδα πρόσθετης προχρηματοδότησης ύψους 3,5% του ποσού της ενίσχυσης από τα τρία διαρθρωτικά ταμεία και το ΕΤΘΑ (Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας) ετησίως για το 2015 και το 2016, η οποία ήταν ισοδύναμη με επιπλέον 500 εκατ. ευρώ περίπου ετησίως.

Σημειώνεται ότι με την πρόσθετη προχρηματοδότηση που έλαβε κατά παρέκκλιση η Ελλάδα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνώρισε τις συνέπειες που είχε η βαθιά και παρατεταμένη ύφεση στη ρευστότητα και στη διαθεσιμότητα δημόσιων πόρων για παραγωγικές επενδύσεις.

Όπως διαπιστώνει η μελέτη της ΤτΕ, πράγματι, η σχεδόν πλήρης αξιοποίηση της πρόσθετης προχρηματοδότησης συνέβαλε σημαντικά στην παροχή ρευστότητας προς την οικονομία τα έτη 2015-2016 και στην ομαλή εκκίνηση των προγραμμάτων της νέας περιόδου. Εντούτοις, η σχετική έλλειψη νέων και ώριμων έργων, καθώς και σε μικρότερο βαθμό η επιστροφή εντός του 2017 των ετήσιων προκαταβολών του 2016 που δεν χρησιμοποιήθηκαν, περιόρισαν τον ρυθμό απολήψεων το 2017.

Σύμφωνα με στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η Ελλάδα κλήθηκε το 2017 να επιστρέψει μόνο το 6% (70 εκατ. ευρώ) του συνολικού ποσού της πρόσθετης προχρηματοδότησης των ετών 2015-2016, αλλά το 88% (261 εκατ. ευρώ) του συνολικού ποσού της ετήσιας προχρηματοδότησης του 2016 (περιλαμβάνονται το ΕΤΘΑ και η Πρωτοβουλία Απασχόλησης Νέων). Σημειώνεται ότι η επιστροφή των προκαταβολών δεν επηρέασε τους διαθέσιμους πόρους του ΕΣΠΑ, αλλά μόνο την ετήσια ροή τους.

Όπως αναφέρει η μελέτη της ΤτΕ, η εικόνα εμπλουτίζεται σημαντικά εάν αντί των ετήσιων απολήψεων, εξετάσουμε τις σωρευτικές ροές σε επίπεδο τρέχουσας προγραμματικής περιόδου. Οι σωρευτικές ροές αποτυπώνουν καλύτερα την πορεία υλοποίησης του ΕΣΠΑ 2014-2020, καθώς από τη μια πλευρά εξομαλύνουν τυχόν έντονες ετήσιες διακυμάνσεις και από την άλλη πλευρά απομονώνουν την επίδραση από εισροές που αφορούν παλαιότερες προγραμματικές περιόδους.

Έτσι, από την έναρξη της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου το 2014 μέχρι το τέλος του 2017, δηλαδή σε διάστημα τεσσάρων ετών, η σωρευτική εισροή πόρων από τα διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ ανήλθε σε 3.522 εκατ. ευρώ και είναι χαμηλότερη από τη σωρευτική εισροή που πραγματοποιήθηκε τα αντίστοιχα έτη των δύο προηγούμενων προγραμματικών περιόδων.

Η σύγκριση αυτή είναι χρήσιμη γιατί υποδηλώνει ότι η υποτονικότητα των εισροών το 2017 (η οποία φαίνεται να συνεχίζεται το 2018) λαμβάνει χώρα σε ένα διάστημα κατά το οποίο στις προηγούμενες δύο προγραμματικές περιόδους παρατηρήθηκε επιτάχυνση των απολήψεων. 

Ωστόσο, η απορρόφηση των διαρθρωτικών πόρων (η οποία ορίζεται ως οι σωρευτικές απολήψεις ως ποσοστό των συνολικών πόρων των διαρθρωτικών ταμείων του ΕΣΠΑ 2014- 2020) για την Ελλάδα ανήλθε σε περίπου 23% στο τέλος του 2017 (ή 25% το α’ τρίμηνο του 2018) και θα μπορούσε να κριθεί ως κανονική με βάση την προηγούμενη εμπειρία.

Μάλιστα, αυτό το ποσοστό απορρόφησης είναι καλύτερο σε σύγκριση με το αντίστοιχο ποσοστό που παρατηρήθηκε σε προηγούμενες προγραμματικές περιόδους (22% για το ΕΣΠΑ 2007-2013 και 18% για το Γ’ ΚΠΣ 2000-2006), παρά την υποτονικότητα των ονομαστικών εισροών το 2017 και έπειτα. Αυτό οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο χαμηλότερο ύψος των συνολικών διαθέσιμων πόρων της ΕΕ για το ΕΣΠΑ 2014-2020, σε σύγκριση με το ΕΣΠΑ 2007-2013 και το Γ’ ΚΠΣ 2000-2006 (θετικό αποτέλεσμα από μικρότερο παρονομαστή).

Αξίζει να αναφερθεί ότι η απορρόφηση των διαρθρωτικών πόρων από την Ελλάδα είναι υψηλότερη από το μέσο όρο της ΕΕ (15%) την περίοδο από το 2014 μέχρι το α’ τρίμηνο του 2018, γεγονός που εν μέρει αντανακλά το θετικό αποτέλεσμα της πρόσθετης προχρηματοδότησης που δόθηκε στην Ελλάδα τα έτη 2015-2016, η οποία ήταν σημαντικά μεγαλύτερη εκείνης άλλων κρατών-μελών της ΕΕ.

Η εμπροσθοβαρής εισροή διαρθρωτικών πόρων με τη μορφή προκαταβολής φαίνεται ότι βοήθησε στην προώθηση των έργων και την πραγματοποίηση επενδυτικών δαπανών, όπως αντικατοπτρίζεται στις αυξημένες ενδιάμεσες πληρωμές (επιβεβαιωμένη πραγματοποιηθείσα δαπάνη) από τα τρία διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ.

Όμως, σε επίπεδο συνόλου των πέντε ΕΔΕΤ (Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία), οι ενδιάμεσες πληρωμές στην Ελλάδα υπολείπονταν σημαντικά έναντι άλλων κρατών-μελών (Γαλλία, Πορτογαλία, Σουηδία, Ιρλανδία, Αυστρία και Φινλανδία) έως το Μάρτιο του 2018, παρά τις υψηλότερες προκαταβολές. Αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στην υστέρηση που εμφάνισαν οι εισροές από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Η πορεία ανά επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ) 

Τα ενταγμένα έργα στο ΕΣΠΑ 2014-2020 μέχρι το Μάρτιο του 2018 -δηλαδή τα έργα που έχουν αξιολογηθεί θετικά για συγχρηματοδότηση από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά ταμεία, πλην του ΕΓΤΑΑ (Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης) - αντιστοιχούσαν σε προϋπολογισμό δημόσιας δαπάνης, ύψους 11 δισ. ευρώ, δηλαδή σε 56,7% της συνολικής διαθέσιμης δημόσιας δαπάνης (19,4 δισ. ευρώ) που έχει προβλεφθεί για την περίοδο 2014-2020. Το ποσοστό της δεσμευμένης δημόσιας δαπάνης παρουσίαζε μεγάλη διαφοροποίηση μεταξύ των ΕΠ και κυμαινόταν από 28% για το ΕΠ "Θάλασσα και Αλιεία” έως 94% για το ΕΠ "Τεχνική Βοήθεια”.

Εξετάζοντας το πλήθος και το μέγεθος των ενταγμένων έργων, από τα 21.779 ενταγμένα έργα συνολικά έως το Μάρτιο του 2018, το 21% ήταν έργα προϋπολογισμού άνω των 100.000 ευρώ και μόνο το 7% ήταν έργα προϋπολογισμού άνω του 1 εκατ. ευρώ.

Tα 2/3 του συνολικού προϋπολογισμού όλων των ενταγμένων έργων αφορούσαν τα τρία μεγαλύτερα από τα επτά ΕΠ, συγκεκριμένα τα EΠ "Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη”, "Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία” και "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση”.

Όπως αναμενόταν, το ΕΠ "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση” περιλάμβανε περισσότερα έργα μικρότερου προϋπολογισμού σε σύγκριση με τα άλλα σημαντικά τομεακά ΕΠ. Αυτό καταδεικνύεται επίσης από το γεγονός ότι τα δέκα μεγαλύτερα σε προϋπολογισμό έργα του ΕΠ "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση” αντιπροσώπευαν περίπου το 45% της δεσμευμένης δημόσιας δαπάνης για το συγκεκριμένο ΕΠ, ενώ για τα λοιπά ΕΠ αυτό το ποσοστό ανερχόταν σε περίπου 60% κατά μέσο όρο. 

Γενικά, όσον αφορά την ένταξη έργων, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία έως το Μάρτιο του 2018, το ΕΠ "Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη” προχωρούσε ταχύτατα, το ΕΠ "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση” εμφάνιζε ικανοποιητική πορεία, ενώ το ΕΠ "Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία” προχωρούσε με βραδείς ρυθμούς.

Συγκεκριμένα, το ΕΠ "Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία” παρουσίαζε έως το Μάρτιο του 2018 τη χαμηλότερη σωρευτική απορρόφηση (21%), εν μέρει εξαιτίας της έλλειψης έργων προς υλοποίηση, ακολουθούμενο από το ΕΠ "Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη” (32%), το οποίο, αντιθέτως, σημείωνε τον υψηλότερο βαθμό ένταξης έργων.

Όπως αναμενόταν, τη μεγαλύτερη απορρόφηση κονδυλίων από την ΕΕ εμφάνιζε το ΕΠ "Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση” (49%), το οποίο συνδύαζε έναν καλό βαθμό ένταξης με έναν υψηλό βαθμό υλοποίησης έργων.

Εξετάζοντας τα δέκα μεγαλύτερα σε προϋπολογισμό έργα του συγκεκριμένου ΕΠ μέχρι τον Μάρτιο του 2018, χαρακτηριστικά παραδείγματα επιτυχημένων κοινωνικών δράσεων αποτελούν τα επιδοτούμενα προγράμματα εργασίας ορισμένου χρόνου για ανέργους και νέους, καθώς και η διάθεση θέσεων για φροντίδα-φύλαξη παιδιών σε δημόσιους και ιδιωτικούς βρεφονηπιακούς και παιδικούς σταθμούς. Αντίθετα, μεγάλη υστέρηση παρουσίαζε το έργο κατάρτισης και πιστοποίησης ανέργων σε κλάδους αιχμής. 

Εξετάζοντας τα δέκα μεγαλύτερα σε προϋπολογισμό έργα υποδομών (ΕΠ "Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη”) μέχρι τον Μάρτιο του 2018, προκύπτει ότι σημαντική καθυστέρηση εμφάνιζαν η ολοκλήρωση κατασκευής του μετρό Θεσσαλονίκης και η επέκταση του μετρό Αθήνας, η κατασκευή του αυτοκινητοδρόμου Πατρών-Πύργου και η εγκατάσταση συστήματος ηλεκτροκίνησης και τηλεπικοινωνιακών συστημάτων στη νέα σιδηροδρομική γραμμή Κιάτου-Ροδοδάφνης.

Σε αντίθεση με τις κοινωνικές δράσεις, τα έργα υποδομών είναι συνήθως μεγάλου μεγέθους και μακροχρόνιου ορίζοντα ολοκλήρωσης και είναι πιθανόν να αντιμετωπίζουν εμπόδια υλοποίησης που σχετίζονται με τις απαλλοτριώσεις, τις αρχαιολογικές εργασίες, τις τοπικές κοινότητες, το κτηματολόγιο, τη συνεχή ροή χρηματοδότησης κ.ά. Τα έργα υποδομών συχνά πάσχουν από ανεπαρκή σχεδιασμό, αναποτελεσματική διαχείριση, αργή διαδικασία πολιτικής συναίνεσης στον προγραμματισμό της επένδυσης και διαφωνίες μεταξύ κράτους και παραχωρησιούχων που οδηγούν σε σημαντικές καθυστερήσεις παράδοσης και υπέρβαση κόστους. 

Ιδιαίτερα ανησυχητική ήταν η πορεία του ΕΠ "Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία”, το οποίο υπολειπόταν των άλλων στην απορρόφηση διαρθρωτικών πόρων της ΕΕ αλλά, κυριότερα, στην ένταξη έργων που ενισχύουν το δυνητικό προϊόν, την παραγωγικότητα και την εξωστρέφεια της χώρας.

Όσον αφορά την καθυστέρηση της απορρόφησης κονδυλίων στο συγκεκριμένο ΕΠ, αυτή είναι πιθανόν να σχετίζεται με το γεγονός ότι ένα μεγάλο τμήμα του προϋπολογισμού των ενταγμένων έργων αφορά χρηματοδοτικά εργαλεία, η χρήση των οποίων είναι δυσκολότερη από ό,τι η απορρόφηση των επιχορηγήσεων, λόγω μικρότερης εμπειρίας στην Ελλάδα στην εφαρμογή τέτοιων εργαλείων. Επομένως, η χαμηλή απορρόφηση που παρατηρείται σε αυτό το ΕΠ μπορεί να είναι ενδεικτική προσκομμάτων στη χρηματοδότηση των επιχειρήσεων και στην ενεργοποίηση των λεγόμενων "υπερταμείων” (funds of funds).

Εξετάζοντας τα δέκα μεγαλύτερα σε προϋπολογισμό έργα του συγκεκριμένου ΕΠ μέχρι τον Μάρτιο του 2018, σοβαρή καθυστέρηση καταγραφόταν σε έργα κτηματογράφησης, στην αναβάθμιση των δεξιοτήτων του επιστημονικού προσωπικού στον τομέα της υγείας, στην ενεργειακή αναβάθμιση κατοικιών, καθώς και στη χρηματοδότηση από τα Ταμεία Επιχειρηματικότητα ΙΙ, Υποδομών, Επιχειρηματικών Συμμετοχών και Εξοικονομώ κατ’ Οίκον ΙΙ. 

Η μελέτη της ΤτΕ κάνει αναφορά και στο τέταρτο τομεακό ΕΠ για τη "Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα”. Παρά τη μείζονα σημασία του για την Ελλάδα, επισημαίνει ότι το πρόγραμμα αυτό υπολείπεται αισθητά τόσο ως προς τα διαθέσιμα διαρθρωτικά κονδύλια από την ΕΕ (μόλις 230 εκατ. ευρώ), όσο και ως προς την ένταξη και υλοποίηση έργων. Η απορρόφηση των διαθέσιμων διαρθρωτικών κονδυλίων της ΕΕ ήταν μόλις 16% τον Μάρτιο του 2018, η χαμηλότερη από όλα τα τομεακά ΕΠ.

Εξετάζοντας τα δέκα μεγαλύτερα σε προϋπολογισμό έργα του συγκεκριμένου ΕΠ, ανενεργά παρέμεναν τα έργα που αφορούν μεταρρυθμίσεις στον τομέα της υγείας (π.χ. μονάδες πρωτοβάθμιας φροντίδας και πληροφοριακά συστήματα για την εξυπηρέτηση του Εθνικού Συστήματος Υγείας), ενώ σε εκκρεμότητα βρίσκονταν η δεύτερη φάση των δράσεων για την παραγωγή στελεχών ταχείας εξέλιξης για τις ανάγκες του Δημοσίου και οι δράσεις για την ενίσχυση του συντονισμού και της επικοινωνίας για τα μη εξυπηρετούμενα δάνεια (όπως η συγκρότηση και στελέχωση περιφερειακών Κέντρων Εξυπηρέτησης και Υποστήριξης Δανειοληπτών).