Συζητώντας για την φορολογική πολιτική στην φορολογική ημερίδα του Ελληνογαλλικού Εμπορικού και Βιομηχανικού Επιμελητηρίου
Η φορολογική πολιτική περιλαμβάνεται στην ατζέντα της συζήτησης των κομμάτων στο πλαίσιο της προεκλογικής περιόδου. Ειδικότερα, εκτός από τα συγκεκριμένα φορολογικά μέτρα που προτείνονται από τα επιτελεία των κομμάτων στο πλαίσιο των προεκλογικών τους προγραμμάτων, όπως ιδίως η μείωση των φορολογικών συντελεστών, η διατήρηση ή μη του αφορολόγητου, το ερώτημα που βρίσκεται στο επίκεντρο της αντιπαράθεσης των δύο μεγάλων κομμάτων αφορά στους πραγματικούς αποφασίζοντες την φορολογική πολιτική. Τo ερώτημα λοιπόν που τίθεται είναι το εξής: Ποιος αποφασίζει την φορολογική πολιτική τώρα μετά το τέλος των Μνημονίων; Ποιος κάνει τις επιλογές; το κάνει ελεύθερα ή οι επιλογές αυτές υπόκεινται σε περιορισμούς; Και ποιοι είναι αυτοί; Βεβαίως, το ερώτημα που απασχολεί κυρίως εμάς τους πολίτες είναι το εξής: ποιους στόχους επιδιώκει η κυβέρνηση μέσω της φορολογικής της πολιτικής (εκτός βεβαίως από τον αυτονόητο της είσπραξης δημοσίων εσόδων για την χρηματοδότηση των δημοσίων δαπανών); Και ποιες είναι οι προτεραιότητές της;
Αναφορικά με το πρώτο ερώτημα, δηλαδή ποιος αποφασίζει, θα πρέπεο να σημειώσουμε ότι τα κράτη μέλη της ΕΕ διατηρούν σε μεγάλο βαθμό την φορολογική τους κυριαρχία ιδίως στο πεδίο της άμεσης φορολογίας και επομένως οι επιλογές της φορολογικής πολιτικής γίνονται από τις εθνικές κυβερνήσεις υπό ορισμένους περιορισμούς που συνίστανται κυρίως στην μη παραβίαση των θεμελιωδών ελευθεριών της ΕΕ ή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, καθώς επίσης και των δημοσιονομικών δεσμεύσεων της χώρας κυρίως στο πλαίσιο της ΕΕ, όπως κυρίως αυτές που τίθενται στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.
Ωστόσο, μολονότι όπως ανέφερα, τα κράτη μέλη της ΕΕ διατηρούν την κυριαρχία τους στον φορολογικό τομέα, έχουν επιταθεί τα τελευταία χρόνια οι προσπάθειες συντονισμού των εθνικών φορολογικών πολιτικών, με σκοπό την αντιμετώπιση της φοροαποφυγής και του επιθετικού φορολογικού σχεδιασμού. Ωστόσο, πρέπει να παρατηρήσουμε ότι τα τελευταία χρόνια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκτός από τα παραδοσιακά εργαλεία εναρμόνισης και συντονισμού των φορολογικών πολιτικών, κάνει μεγαλύτερη χρήση μη δεσμευτικών προσεγγίσεων, όπως για παράδειγμα τη δημοσίευση συστάσεων αντί για νομοθετικών προτάσεων όπου κάτι τέτοιο κρίνεται κατάλληλο, ως μέσο για τη διασφάλιση μεγαλύτερης προόδου στο φορολογικό τομέα. Επίσης, διερευνάται η επιλογή μιας στενότερης συνεργασίας μικρότερων υπο-ομάδων των κρατών μελών της ΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή δημοσιεύει τα τελευταία χρόνια σε τακτική βάση οικονομική ανάλυση των φορολογικών συστημάτων των κρατών μελών της ΕΕ, με σκοπό την παροχή πληροφοριών στα κράτη μέλη και τη δημοσιοποίηση των φορολογικών τάσεων τα τελευταία χρόνια.
Επίσης, εκτός από τις προσπάθειες συντονισμού των εθνικών φορολογικών πολιτικών, η ΕΕ θέτει στις εθνικές κυβερνήσεις ορισμένες προτεραιότητες μέσω της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.
Ειδικότερα το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο έθεσε ως προτεραιότητες:
α) την τόνωση των επενδύσεων,
β) την αύξηση της απασχόλησης,
γ) την μείωση των ανισοτήτων και
δ) την διασφάλιση της φορολογικής συμμόρφωσης.
Την υιοθέτηση των προτεραιοτήτων αυτών από τα κράτη μέλη εξετάζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην μελέτη της «Φορολογικές πολιτικές στην ΕΕ» (European Commission, Survey, “Tax Policies in the EU”, 2018), στην οποία παρουσιάζεται μια βασισμένη σε δείκτες ανάλυση του σχεδιασμού και της αποδοτικότητας τα φορολογικών συστημάτων στην ΕΕ.
Α. Μεταρρυθμίσεις για την επίτευξη των προτεραιοτήτων που έθεσε το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο
Τα κράτη – μέλη της Ε.Ε. πραγματοποίησαν φορολογικές μεταρρυθμίσεις με σκοπό την επίτευξη των προαναφερόμενων προτεραιοτήτων.
Με σκοπό την ενίσχυση των επενδύσεων, πολλά κράτη τροποποίησαν τους εταιρικούς συντελεστές. Ειδικότερα, τα τελευταία πέντε χρόνια, οι μέσοι φορολογικοί συντελεστές των 28 κρατών - μελών μειώθηκαν από 23,2% σε 21,9%. Επίσης, οι προσπάθειες για την τόνωση των επενδύσεων συνεχίστηκαν εντός του 2018 με την απλοποίηση των φορολογικών δομών, όπως τη λήψη μέτρων για τη διεύρυνση της φορολογικής βάσης, καθώς επίσης και με την εισαγωγή αλλαγών στη φορολογική νομοθεσία των εταιρικών κερδών. Επιπλέον, παρατηρήθηκε μια αύξηση της εφαρμογής σχημάτων εκπτώσεων για ανάπτυξη και επενδύσεις (Allowance για Growth and Investment (ACE)), τα δε κράτη – μέλη εισήγαγαν μέτρα για την παροχή κινήτρων για επενδύσεις για νέες και καινοτόμες εταιρείες, ενώ παράλληλα εισήγαγαν φορολογικές ρυθμίσεις για τον εταιρικό και προσωπικό φόρο εισοδήματος για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (SMEs).
Επίσης, εισήγαγαν μεταρρυθμίσεις για την υιοθέτηση της ψηφιοποίησης της φορολογικής διοίκησης. Ενώ αρχικώς τα κράτη χρησιμοποιούσαν την ψηφιοποίηση για τη διευκόλυνση της φορολογικής συμμόρφωσης μέσω της παροχής στους φορολογούμενους ηλεκτρονικών υπηρεσιών, τα τελευταία χρόνια παρατηρείται η αύξηση της τάσης υποχρεωτικής χρήσης τους.
Περαιτέρω, αναφορικά με μεταρρυθμίσεις που επηρεάζουν την απασχόληση, οι μεταρρυθμίσεις στα κράτη – μέλη κινήθηκαν προς την κατεύθυνση της μείωσης των συντελεστών φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων, καθώς επίσης και της μείωσης των αριθμών των φορολογικών κλιμακίων (π.χ. στην Ολλανδία τα κλιμάκια μειώθηκαν από 4 σε 2). Επίσης, σε ορισμένα κράτη παρατηρήθηκαν μειώσεις στους φόρους επί της εργασίας και τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές, το αντίθετο δηλαδή από ότι συνέβη στην Ελλάδα τα τελευταία χρόνια.
Β. Προτάσεις για τη μεταρρύθμιση των φορολογικών συστημάτων των κρατών – μελών
Στη μελέτη της η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβαίνει σε προτάσεις για τη μεταρρύθμιση των φορολογικών συστημάτων των κρατών – μελών με βάση τις προαναφερόμενες προτεραιότητες (επιλογές για μεταρρυθμίσεις).
Καταρχήν, αναφορικά με την ενθάρρυνση των επενδύσεων, η μελέτη αναφέρει ότι η φορολογία συνιστά έναν από τους παράγοντες που επηρεάζουν τις επενδυτικές αποφάσεις των επιχειρήσεων. Τα χαρακτηριστικά των φορολογικών συστημάτων που συνδέονται με τις επενδυτικές αποφάσεις των επιχειρήσεων αφορούν στους πραγματικούς φορολογικούς συντελεστές, στην στρέβλωση του χρέους στην εταιρική φορολογία, στα φορολογικά κίνητρα για έρευνα και ανάπτυξη, στην φορολογική βεβαιότητα και στην διοικητική αποτελεσματικότητα. Με σκοπό την τόνωση των επενδύσεων, της καινοτομίας και της επιχειρηματικότητας, προτείνει την ενθάρρυνση εναλλακτικών πηγών χρηματοδότησης και ανάληψης κινδύνων, εστιάζοντας σε μέτρα που προωθούν την αποδοτικότητα και στον σχεδιασμό καλύτερων φορολογικών κινήτρων, καθώς και την υιοθέτηση μιας πιο ενεργούς προσέγγισης ενδυνάμωσης της ψηφιοποίησης της οικονομίας.
Ειδικότερα, προτείνει:
> την ενθάρρυνση των επενδύσεων μέσω των ιδίων κεφαλαίων ως συμπληρωματική πηγή χρηματοδότησης «με το δανεισμό»,
> την μετάβαση από τις αποσβέσεις των επενδυτικών αγαθών στον άμεσο καταλογισμό τους (ως έξοδο του κόστους της χρήσης της επένδυσης),
> τη δυνατότητα (συνολικού) συμψηφισμού ζημιών,
> τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των φορολογικών κινήτρων για την προώθηση της έρευνας και ανάπτυξης και την απλοποίηση των φορολογικών κινήτρων που έχουν τη δυναμική προώθησης των πραγματικών επενδύσεων, καθώς και την αλλαγή/μετάβαση προς την φορολόγηση των οικονομικών προσόδων/αποδόσεων (economic rents).
Επίσης, προτείνει:
> την αύξηση της ψηφιοποίησης των φορολογικών διοικήσεων για τη διευκόλυνση της φορολογικής συμμόρφωσης και την βελτίωση της παροχής υπηρεσιών στους φορολογούμενους (customer service)
> τη διασφάλιση φορολογικής βεβαιότητας μέσω της σταθερότητας της φορολογικής νομοθεσίας και την διαβούλευση με τους φορολογούμενους πριν την τροποποίησή της, όταν αυτό είναι αναγκαίο
> καθώς και την απλοποίηση και την παροχή επεξηγήσεων αναφορικά με την εφαρμογή των φορολογικών κανόνων.
Περαιτέρω, με σκοπό την ενίσχυση της απασχόλησης και την μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης της εργασίας, προτείνεται από την μελέτη ο εστιασμός των φορολογικών ελαφρύνσεων στην εργασία/απασχόληση των πιο ενεργών ομάδων, που αντιμετωπίζουν τις υψηλότερες προκλήσεις υποαπασχόλησης και επισφαλών εργασιακών σχέσεων, όπως ατόμων με χαμηλή ειδίκευση (low – skilled), ανειδίκευτους, νέους, ηλικιωμένους και τους μακροχρόνια ανέργους, αντί για την παροχή γενικών φορολογικών μειώσεων/εκπτώσεων. Ειδικότερα προτείνεται η κατάργηση ή τροποποίηση χαρακτηριστικών του φορολογικού συστήματος που δημιουργούν υψηλούς οριακούς φορολογικούς συντελεστές (“marginal tax rates”) για τα πρόσωπα που συνεισφέρουν στο (οικογενειακό) νοικοκυριό το δευτερεύον εισόδημα (“second earners”), καθώς δημιουργούν αντικίνητρα εργασίας, όπως για παράδειγμα με την μετάβαση από το οικογενειακό στο προσωπικό φορολογικό σύστημα για τα ζευγάρια.
Επίσης, προτείνεται η χρηματοδότηση των προαναφερόμενων φορολογικών μειώσεων μέσω εναλλακτικών φορολογικών βάσεων. Ειδικότερα, η μελέτη προτείνει τη χρηματοδότηση των συγκεκριμένων φοροελαφρύνσεων μέσω της επιβολής ή αύξησης άλλων φόρων (δεδομένων των δημοσιονομικών περιορισμών), όπως για παράδειγμα φόρων στην κατανάλωση, τις επιζήμιες για το περιβάλλον δραστηριότητες και την περιουσία, θεωρώντας ότι η φορολογική βάση αυτών είναι συγκριτικά χαμηλή.
Περαιτέρω, με σκοπό τη διόρθωση των ανισοτήτων και την προώθηση της κοινωνικής κινητικότητας και της κοινωνικής δικαιοσύνης, η μελέτη προτείνει την άμβλυνση των ανισοτήτων στο εισόδημα, την περιουσία και τις ευκαιρίες, αλλά και την κινητροδότηση των συμπεριφορών που διευκολύνουν την κοινωνική κινητικότητα, όπως με την μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης στοχευμένων κατηγοριών του πληθυσμού μέσω της δημιουργίας θέσεων εργασίας, με την ενίσχυση της προοδευτικότητας των φορολογικών εισοδημάτων φυσικών προσώπων που οδηγεί στην αναδιανομή και την αύξηση της προοδευτικότητας του συνολικού φορολογικού μείγματος, συμπεριλαμβανομένης της φορολογίας μεταβίβασης του πλούτου (περιουσίας), του εισοδήματος φυσικών προσώπων από κεφάλαιο και επί της περιουσίας.
Με σκοπό την διασφάλιση της κουλτούρας συμμόρφωσης και την ενίσχυση της φορολογικής διοίκησης, η μελέτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προτείνει μέτρα γύρω από δύο (2) πυλώνες και ειδικότερα αφενός την ενίσχυση της συνεργασίας και του νομικού πλαισίου και της διοικητικής σταθερότητας, καθώς και αφετέρου την προώθηση της διαφάνειας, της εμπιστοσύνης και της κουλτούρας φορολογικής συμμόρφωσης.
Όσον αφορά τον πρώτο πυλώνα, προτείνει την πλήρη χρήση όλων των εργαλείων διασυνοριακής συνεργασίας, όπως την αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών, τη συνεργασία των κρατών στην ανάλυση των δεδομένων, τη διενέργεια πολυμερών και κοινών φορολογικών ελέγχων, την ψηφιοποίηση της φορολογικής διοίκησης και την ενίσχυση του νομοθετικού πλαισίου μέσω της ενίσχυσης των διατάξεων για την αντιμετώπιση της φοροαποφυγής.
Αναφορικά με τον δεύτερο πυλώνα, η έκθεση προτείνει:
> την ενίσχυση της φορολογικής ηθικής των φορολογουμένων, μέσω της χρήσης εκπαιδευτικής καμπάνιας και άλλων ενημερωτικών δράσεων,
> τη συνεργασία με τις επιχειρήσεις για τη βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης μέσω χρήσης συμπεριφορικών οικονομικών δεδομένων/στοιχείων, προκειμένου να κινητοποιήσουν (πείσουν) τους φορολογούμενους να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις τους,
> την αποτελεσματική ενημέρωση των φορολογουμένων αναφορικά με την ανταποδοτικότητα (αξία) των φορολογικών εσόδων και την παρακολούθηση των αποτελεσμάτων της απόδοσης της φορολογικής διοίκησης.
> την ενίσχυση, σε εθνικό επίπεδο, της προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος (“whistleblowers”), οι οποίοι καταγγέλλουν σημαντικές απειλές για το δημόσιο συμφέρον,
Γενικότερα, αναφορικά με την προτεραιότητα της φορολογικής συμμόρφωσης, σύμφωνα με την μελέτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η βελτίωση της, η οποία οδηγεί σε διασφάλιση των φορολογικών εσόδων για την χρηματοδότηση των δημοσίων δαπανών, είναι απαραίτητη για την δημιουργία μιας δίκαιης κοινωνίας. Μάλιστα, εκτός από την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής, μια διαφανής και καλά οργανωμένη φορολογική διοίκηση θεωρείται σημαντικός παράγοντας για την διατήρηση της εμπιστοσύνης στις αρχές (ότι ο καθένας πληρώνει το μερίδιο των φόρων που του αναλογεί), η οποία είναι καθοριστική για την εκούσια συμμόρφωση.
Γ. Η διαδικασία μεταρρύθμισης
Εκτός πάντως από την ουσία, δηλαδή τις επιλογές της φορολογικής πολιτικής, ένα τελευταίο σημαντικός, προκειμένου να μην δημιουργηθεί φορολογική αβεβαιότητα. Αφορά επομένως στο ερώτημα «Πώς θα υλοποιηθούν οι επιλογές αυτές;».
Όπως αναφέρεται στο Παγκόσμιο Οικονομικό Φόρουμ που δημοσιεύει τον κατάλογο Παγκόσμιας Ανταγωνιστικότητας (World Economic Forum), η φορολογική πολιτική πρέπει να βασίζεται σε αποδείξεις (“evidence-based tax policy”) και να είναι διαφανής υπό την έννοια της δημοσίευσης των φορολογικών δαπανών και την περιοδική επανεξέταση του κόστους-οφέλους τους, καθώς και τον υπολογισμό των αποτελεσμάτων επί των εσόδων των φορολογικών μέτρων που περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό.
Επιπλέον, είναι δεδομένο ότι σε μεταρρυθμιστικές περιόδους δεν μπορεί να επιτευχθεί σταθερότητα του φορολογικού συστήματος, ειδικά όταν οι μεταρρυθμίσεις είναι μεγάλης κλίμακας και διάρκειας και κυρίως όταν δεν ακολουθείται η κανονική διαδικασία νομοθέτησης, αλλά επιλέγονται άλλοι τρόποι υιοθέτησης φορολογικών μέτρων, όπως η έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, η ψήφιση έκτακτων μέτρων χωρίς καθορισμό του χρόνου ισχύος τους, η ψήφιση νομοσχεδίων με τη διαδικασία του κατεπείγοντος, χωρίς πραγματική διαβούλευση, αλλά και ουσιαστική κοινοβουλευτική συζήτηση. Κατά τη διάρκεια της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας (σχεδιασμός και υλοποίηση) δημιουργείται επομένως φορολογική αβεβαιότητα.
Γενικότερα, οι φορείς χάραξης πολιτικής (“policy makers”) θα πρέπει να εστιάσουν την προσοχή τους στο ορθολογικό σχεδιασμό των φορολογικών μεταρρυθμίσεων, την επικοινώνηση του περιεχομένου τους στους πολίτες κατά τρόπο σαφή και γενικότερα με τη θέσπιση μιας δομημένης προσέγγισης της διαχείρισης της διαδικασίας φορολογικής πολιτικής.
Καταληκτικά κατά την άποψή μου προϋπόθεση για τη σταθερότητα ενός φορολογικού συστήματος αποτελεί ο σχεδιασμός του από την εκάστοτε κυβέρνηση με υπευθυνότητα και σύμφωνα με μια ορισμένη διαδικασία παραγωγής νομοθετικού έργου, καθώς και η τήρηση των ήδη θεσπισθέντων κανόνων καλής νομοθέτησης από την πλευρά της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας, προκειμένου να μην είναι απαραίτητη η σύντομη τροποποίησή ή αναθεώρησή του είτε για δημοσιονομικούς λόγους είτε για λόγους που σχετίζονται με την εφαρμογή του._
AIKATERINI SAVVAIDOU
Associate Professor at Aristotle University, JeanMonnet Chair holder, Former Secret... See more
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου